Уроки украинской почты: как конкурировать на рынке, если ты — Государство

Долинский Лука, «Изгнание торговцев из храма», конец XVIII века

Рынку почтовых услуг Украины нездоровится. Пока он был в добром здравии, компании ориентировались на спрос и предложение. Они совершенствовали свой сервис, сами решали, кому и как предоставлять услуги. Это необходимые условия существования в конкурентной среде.

У государства тоже есть оператор почтовых услуг — игрок на рынке. Но вместо того чтобы ориентироваться на сильные компании, государство решило равнять всех по себе. “Образцом” теперь стала «Укрпочта». Она уже давно живет по жестким правилам, и это не лучшим образом влияет на ее прибыль. Ее долг — обеспечивать почтовую связь на всей территории Украины, даже в самых укромных и тяжело доступных уголках нашей страны. Это приносит немалые убытки. Из-за нерентабельности сервиса в отдаленных селах многие компании их не обслуживают. Но кто-то это делать должен.

И бизнес, и государство сходятся во мнении, что правила игры необходимо «выравнивать». Но вместо того что решить проблему убытков государственной компании, Министерство инфраструктуры решило ужесточить правила игры на рынке для других операторов и породило законопроект «О почтовой связи».

Реформа рынка пройдет под эгидой воплощения положений Директивы ЕС в течение 2017 года. Идея законопроекта такова: создать условия для отбора на конкурсной основе национального оператора среди игроков рынка. Он будет представлять страну во Всемирном почтовом союзе. Но знакомясь с этим новшеством, возникает вопрос: кто сможет состязаться за это место?

Поскольку текущая редакция оказалась более чем несовершенной ее отправили на доработку. Но Украина все еще ожидаем реформ. БИЗНЕС пообщался с аналитиками в юридической и финансовой сферах и выяснил, что уготовил данный законопроект рынку почтовых услуг

Регистрация в реестре: кто станет оператором почтовой связи

Одно из положений законопроекта предполагает введение реестра операторов почтовой связи. Все игроки рынка должны будут подать документы на регистрацию, после чего Национальная комиссия регулирования связи и информатизации (НКРСИ), выдает разрешение на предоставление соответствующих услуг либо отказывает в этом. Данный законопроект существенно расширяет сферу полномочий комиссии.Она возьмет на себя все задачи, связанные с учетом компаний, а также периодическими проверками их работы. В этом заключается один из основных рисков проекта. Фактически это внедрение практики скрытого лицензирования, ведь для работы на рынке операторам нужно будет получать аналог разрешительного документа от регулятора.

Законопроект может помочь создать понятные для всех правила игры на рынке почтовых услуг, которые будут соответствовать требованиям Евродирективы 97/67. Реестр операторов почтовой службы — это прямое требование Директивы. Его цель — создание условий для понимания государством ключевой информации об участниках рынка, а также для получения возможности собирать статистическую информацию об объемах, динамике рынка и тд. Согласно Директиве главная цель создания реестра информационная.
Владимир Наумов
Председатель совета Всеукраинского центра реформ транспортной инфраструктуры

Если вы не зарегистрированы, то предлагать почтовые услуги можете только на свой страх и риск. Штрафы за нарушения указаны не шуточные: вся полученная за почтовый сервис прибыль такого «зайца», должна быть изъята в пользу государства. Представители рынка убеждены, что это широчайшее поле для коррупции. Регулятор, по сути, сам себя уполномочил отказывать в регистрации или исключать из реестра. В любой момент может быть создан прецедент, в результате которого с рынка уйдут крупные игроки.

Не совсем понятна концепция статьи о полномочиях регулятора в сфере нормотворчества. Она звучит так: «Національний регулятор розробляє та подає у встановленому порядку Президентові України проекти законодавчих актів та актів Президента України, а також Кабінетові Міністрів України – проекти законів та інших нормативно-правових актів у сфері поштового зв’язку». Каким образом отслеживается взаимосвязь с Президентом? Почему регулятор имеет право обращаться к нему с просьбой вынесения законопроектов на рассмотрение парламентом, минуя Кабмин и профильные министерства? Это недопустимо. Орган, который формирует политику государства в сфере транспорта и связи, никоим образом не Президент.
Андрей Вигиринский
Эксперт в вопросах экономики и права

Полномочия регулятора вызывают немало вопросов, прописаны они не без погрешностей. Где-то излишние. Где-то недосказанность. Например, разрешение на предоставление почтовых услуг — эта норма не выдерживает критики. В проекте закона написано следующее. Субъекты хозяйствования должны предоставить заключение центрального органа исполнительной власти. Последний, как указано, обеспечивает формирование и реализацию государственной политики в сфере предоставления услуг почтовой связи. Его вывод должен стать свидетельством о соответствии или несоответствии субъекта требованиям законодательства в сфере предотвращения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения.

А теперь немного сомнений в адекватности и целесообразности таких правил игры. Орган, о котором идет речь, не является специализированным в сфере легализации доходов. Соответственно, он принимает несвойственные ему функции. Более того, у него отсутствуют технические и информационные возможности проведения проверок конечных бенефициаров, а также происхождения капитала. Кто возьмет на себя ответственность подписать этот вывод? Механизм реализации этой схемы не ясен.

Основания для проведения проверок операторов также вызывают вопросы. Несмотря на то что авторы проекта пытались уточнить эти положения, достичь необходимой конкретики все равно не удалось. Ограничения количества проверок за конкретный период времени отсутствуют, как и прямая норма, которая позволила бы обжаловать решение про начало проведения проверки.

Идем дальше. Все операторы почтовой связи должны будут размещать свои отделения согласно требованиям нормативных актов для максимального охвата пользователей. Это касается и удаленных, малонаселенных пунктов. Конечно, всегда есть вариант аренды отделений «Укрпочты», но это тоже не для всех станет выходом. Возьмем, например, услуги курьера. Их сегодня используют мягко говоря, во многих сферах: доставка пиццы, цветов, подарков и т.д. Проект закона определяет такой вид сервиса как почтовый. Это сильно усложняет ситуацию. Субъекты будут вынуждены регистрироваться как почтовый оператор и придерживаться всех указанных требований, чтобы предоставлять относительно незначительные услуги. Это ставит под вопрос само существование данного сервиса.

Я считаю, вводить ограничения по количеству отделений бессмысленно. Есть, например, курьерская доставка — у нее нет вообще отделений. Мы хотим запретить курьерскую доставку? Это уничтожение рынка. На самом деле отделения работают только в Украине и странах центральной Африки, во всем мире есть доставка до двери. Почтовая связь — это неограниченный канал коммуникаций: пешие курьеры, велосипеды, мопеды, мотоциклы, автомобили, самолеты, дроны, – все, что угодно.
Те, кто участвуют на рынке, будут ограничены в правах. Они потеряют большие доли своего бизнеса. Но существующие компании имеют возможность сохранить свое присутствие, а новому оператору вход будет закрыт. А это значит, что в Украине не появится больше ни одного прогрессивного сервиса, не будет никакого инновационного развития. Это консервация рынка.
Сергей Грачев
Генеральный директор службы доставки "Ин Тайм"

Единые тарифы для всех: кто сможет предоставлять универсальные услуги

Все страны, присоединяющиеся к законодательному полю ЕС, берут на себя обязательство обеспечить универсальный почтовый сервис. Так гласит Директива. Это минимальный пакет услуг, который государство должно гарантировать каждому жителю страны. Тут также есть неотъемлемые условия. Доставка должна быть регулярной, не менее 5 дней в неделю, а тарифы доступные всем украинцам.

Несмотря на то что в проекте упоминается обеспечение конкуренции на рынке, методика тарифного регулирования может стать значительным препятствием. В законопроекте есть норма, указывающая на то, что оператор сам устанавливает тарифы и предоставляет скидки на услуги. Но это не касается универсальных услуг. В их перечень входит пересылка почтовых карточек, писем, отправлений для слепых (простых и заказных), периодических печатных изданий, а также посылок без объявленной ценности, весом до 10 килограммов. На такие услуги тарифы устанавливает регулятор.

Методику формирования тарифом также определяет НКРСИ. При этом будут учитываться критерии доступности цен всем пользователям на территории Украины, а также нематериальные выгоды назначенного оператора при предоставлении данных услуг. Это указано в 11 статье законопроекта.

Кто такой этот «назначенный оператор»? Им будет национальный представитель отрасли. Он должен гарантировать универсальные услуги каждому жителю Украины. Согласно проекту, назначенный оператор также обязан вести отдельный учет доходов и расходов по каждой услуге. Оценивая себестоимость универсальных услуг на основе распределения затрат по видам деятельности, он будет предоставлять НКРСИ расчеты вместе с аудиторским заключением. Это дополнительные расходы. Следующее требование: каждый год предоставлять свои предложения по оценке себестоимости универсальных услуг национальному регулятору.

Другие операторы также будут иметь возможность оказывать универсальные услуги, но тарифы будут одинаковые и устанавливаться на основании расходов национального оператора. Такие принципы тарифного регулирования в итоге могут негативно отразиться на рыночной конкуренции.

В таких условиях о конкуренции говорить сложно. Избирается один ответственный оператор (срок тоже под вопросом), которому предоставляются или хотя бы должны предоставляться преференции органами местного самоуправления. Еще более очевидным представляется то, что сегодня таким оператором может быть только существующее предприятие государственной собственности «Укрпочта». Насколько выгодными будут такие тарифы с точки зрения затрат и инвестиций в развитие, пока говорить сложно. Это будет зависеть от методики определения, которой пока нет.
Андрей Вигиринский
Эксперт в вопросах экономики и права

Цена регулирования

Работа требует ресурсов — денег, в данном случае. Откуда регулятор черпает средства? Ответ таков: его будут обеспечивать сами участники рынка с момента их внесения в реестр. С компаний будет взиматься сумма в размере 0,2% от дохода, полученного за предоставление почтовых услуг. Как частные компании, так и «Укрпочта» выступили против такого нововведения, опасаясь за рост тарифов. Это увеличит себестоимость услуг и, соответственно, отразится на конечных ценах для потребителей. И все же 0,2% — цифра небольшая. Для наглядности посчитаем на примере компании «Новая почта». За 2015 год их доход составил 4,38 млрд грн – это 8,76 млн грн. Это и есть те самые 0,2% в рамках одного года.

О «нравственности» содержания регулятора на средства частников можно спорить долго, мнения расходятся уже сейчас. Как бы там ни было, а если уж вводить новые правила, то они должны быть действенными. Между делом отметим, что Директива ЕС не содержит норм о финансировании национального регулятора за счет операторов. Эта инициатива исключительно государственная.

Тут возникает интересный вопрос. Почему размер именно такой? Если деньги идут на финансирование регулятора, то траты должны быть обоснованы. Нужно провести расчет количества штатных единиц и структурных подразделений, а также составить ориентировочный перечень операторов почтовой связи и расчет их доходов (на основании отчетов прошедших периодов). Эти показатели и должны стать основой для расчетов ожидаемых выплат. Но всего этого в проекте нет. И если речь идет о спецфонде бюджета, то денег может либо хватить, либо же не хватить. А если средств будет недостаточно, то каким образом будет происходить дополнительное финансирование? Этот вопрос остается открытым.
Андрей Вигиринский
Эксперт в вопросах экономики и права

Для вычисления суммы взносов необходимо прежде определить конкретный объем функций регулятора. Тогда мы поймем, сколько для этого нужно денег.

Это не единственная неурядица в вопросе финансирования. Для расчета платежа необходимо отделить доходы за почтовые услуги от средств, полученных иным путем. Если это окажется невозможным, то взнос на регулирование будет рассчитываться от общего дохода оператора. Это неприемлемо. Таким образом «почтовый» закон будет вмешиваться в неподконтрольную ему деятельность. Если уже вводить такую норму, то либо на уровне закона нужно обязать операторов вести учет доходов за почтовые услуги отдельно, либо изменить параметры расчета.

Финансирование государственного органа — это дополнительное скрытое налогообложение. Причем в пользу одного конкретного государственного органа.
Сергей Грачев
Генеральный директор службы доставки "Ин Тайм"

«Диалог» рынка и Министерства инфраструктуры

Создание новой редакции закона, по большому счету, происходило без участия бизнеса. По словам участников рынка, диалог с предпринимателями Министерство инфраструктуры не вело. Точнее связь с учреждением оборвалась, когда дело дошло до обсуждения финальной версии проекта.

Предприниматели высказали свои замечания и предложения в обращениях к Министерству инфраструктуры. Некоторые из них касались организации работы над подготовкой законопроекта. Просьбы подключить игроков рынка к процессу повторялись не раз. К этому приложил руку и Совет бизнес-омбудсмен. Эффекта приложенные усилия не возымели. Слова, как утверждают операторы, остались неуслышанными. Что же касается Совета, увы, на данном этапе его возможности ограничены. Нужна конкретная ситуация, которая наглядно продемонстрировала бы, как бизнес пострадал от действий правительства. Тогда у предпринимателя будет возможность подать заявление в Совет, и можно будет говорить об активной борьбе.

В подготовке законопроекта участвовала только Национальная комиссия регулирования связи и представители компании «Укрпочта». Последние, кстати, тоже невзлюбили этот проект из-за множества брешей в положениях.

Тогда участники рынка взяли инициативу в свои руки. Союз украинских предпринимателей 15 ноября 2016 сам организовал собрание, в ходе которого обсуждалась угроза для рынка почтовых услуг. Это также касалось будущего логистики и электронной коммуникации. Представители Министерства инфраструктуры и Национальной комиссии также были приглашены, но ни один правительственный делегат за круглый стол не сел.

В октябре 2016 года Министерство инфраструктуры предоставило публичный доступ для обсуждения реформы закона. Согласно заключению Государственной регуляторной службы Украины, опубликованному на официальном сайте 28 ноября 2016, Министерство подало на утверждение законопроект со всеми соответствующими материалами 21 сентября 2016. Но на сайте его текст предстал перед судом общественности 13 октября 2016, то есть уже после его согласования. Принятие законов должно учитывать мнение общественности, но это требование в данном случае выполнено только формально.

Из-за многочисленных нарушений принципов политического регулирования законопроект «О почтовой связи» отправили на доработку. В заключении Государственной регулирующей службы указан перечень недостатков, послуживших причиной отказа. Например, в пояснительной записке к законопроекту не были указаны конкретные проблемы. Отсутствовал анализа эффективности решений и их сравнения с альтернативами. Необходимость утвердить взносы на регулирование не обосновали.

Еще одной причиной отказа, стало игнорирование общественного мнения. Свою роль в этом решении сыграли многочисленные письма предпринимателей, пришедшие на адрес Государственной регулирующей службы. Среди них были обращения компаний «Новая Почта», «Деливери», «Ночной экспресс», «Meest Group». Они стали свидетельством того, что способ государственного регулирования, исповедуемый данным законопроектом, может стать препятствием для развития рынка. Теперь же инициаторы учли огрехи своей работы и, будем надеяться, не повторят их впредь.

Согласно решению Министерства инфраструктуры, в ответ на просьбы участников рынка, в том числе и «Укрпочты», данный проект закона будет существенно дорабатываться. Для этого в январе будет создана рабочая группа, в которую войдут участники МИУ, операторы почтовой связи, бизнес-ассоциаций, международные эксперты и т.д.
Владимир Наумов
Председатель совета Всеукраинского центра реформ транспортной инфраструктуры

Реальные проблемы рынка и мировой опыт

Вернемся к тяготам национального оператора «Укрпочта». До 80% ее отделений убыточные, и если мы заговорили о гармонизации правил украинского и европейского рынка, то стоит взглянуть на их практику. Опыт уже есть: и успешный, и не очень. Нужно только проанализировать его и подумать, как воплотить уже испробованные механизмы в реалиях нашей страны.

Можно выделить три основных подхода к решениям данного вопроса. Первый — финансирование за счет государства. Предположим, будет введен механизм конкурсного отбора национального оператора и «Новая почта» займет этот пост. Обеспечивать «убыточные» уголки земли будет частная компания, и компенсировать эту работу за счет государственного бюджета будет не совсем целесообразно. В конце концов, рынок общий. У госбюджета есть свои задачи, свои статьи расходов. Его ресурсы тоже ограничены.

Нужно отделить хозяйственную деятельность предприятия от бюджета и сделать так, чтобы рынок, если есть такая ситуация, компенсировал эти потери. Это правильно. У Минфина есть затраты. Кто их компенсирует? Государство, напрямую. Оно платит налоги, которые идут в бюджет, и бюджет компенсирует траты. Но предприятие ведет хозяйственную деятельность. Возмещать частному предпринимателю его убытки из государственной казны — это некорректно.
Кирилл Терёхин
Обозреватель, финансовый аналитик

Есть другой вариант — финансирование за счет частных предпринимателей. Следуя примеру многих иностранных представителей отрасли, можно создать универсальный фонд, где аккумулируются и перераспределяются средства, которые пойдут на обеспечение удаленных пунктов. Например, в Италии действует универсальный сервисный фонд. Он формируется за счет игроков рынка, а размер взноса установлен законом. Но этот подход, опять таки, подразумевает ужесточение надзора над рынком. По сути, это усовершенствованный вариант взноса, предложенного в проекте закона.

Третий вариант — монополия оператора на конкретные услуги. Когда поднимали этот вопрос, многие предприниматели согласились, что определенные услуги можно зарезервировать за национальным оператором. Плюс этого решения в том, что компания самостоятельно сможет компенсировать убытки за счет прибыли с монополизированной услуги. Но тут все равно остается проблема эффективности и прозрачности механизмов контроля.

Чем более рыночный механизм, тем он перспективнее, и вариант акционирования в этом плане лучший. Если за компанией будет закреплена обязанность предоставлять универсальные услуги, то можно пойти по пути компании «Royal Mail» и создать отдельную структуру экспресс доставки. Она будет зарабатывать деньги на развивающемся рынке. Тот же «Royal Mail» оказывает универсальные услуги, при этом его дочерняя компания обеспечивает присутствие оператора на развивающихся рынках. Также стоит вывести экспресс доставку из-под государственного контроля. Нигде в мире эта услуга не регулируется.
Интересный подход применили в США. Ранее правительство обязало на законодательном уровне впустить в инфраструктуру госпредприятия частных операторов, тем самым позволив им оказывать свои услуги на территории государственной компании. Такой подход позволяет демонополизировать рынок.
Следующий пример мировой практики: применение фискального сбора за предоставление универсальных услуг, но НДС при этом не взимается.
Сергей Грачев
Генеральный директор службы доставки "Ин Тайм"

Реальная проблема рынка — устаревшая нормативная база, регулирующая некоторые аспекты деятельности перевозчиков. Практически все операторы работают с автотранспортом, а такие перевозки регулируются Приказом Минтранса № 363 от 1997 года. В него периодически вносятся изменения, но некоторые положения, установленные еще при УССР, не меняются. Например, требования к упаковке грузов, порядок их приема и передачи, ответственность перевозчика и т.д. Частные операторы хотят получить возможность пользоваться инфраструктурой и мощностями «Укрпочты» на партнерских условиях, как это работает в европейских странах.

Итоги

Исторически сложилось так, что именно либерализация политики способствовала развитию рынка. Операторы платят налоги, создают новые рабочие места, совершенствуют свой сервис. Все это обеспечивает рост рынка и запускает механизм естественного отбора. Кто может предложить конкурентный продукт и работать при этом «в плюс» — тот продолжает играть на рынке.

Но сейчас проблема состоит не в том, что нам хотят подсунуть «незваного» регулятора, а в том что бизнес не доверяет государству. Компании пытаются выжить в не самых благоприятных условиях: покупательская способность населения падает, гривна девальвирует, нужно разбираться с налогами, искать новые бизнес-модели и быть конкурентным. А теперь еще и закон вставляет палки в колеса.

Несколько лет назад государство абсолютно осознанно отказалось от излишнего вмешательства в рынок и приняло закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об ограничении государственного регулирования хозяйственной деятельности». Это касалось всех операторов, кроме «Укрпочты». Контрольные полномочия в виде регулирования тарифов, утверждения финпланов сохранились только по отношению к ней. Сегодня компании не сладко. Глядя на все это, частные операторы невольно задумываются: а что будет с ними? Ведь они не имеют ни копейки государственной помощи и прочих преференций.

Рынок почтовых услуг нуждается в поисках решений реальных проблем. Ему необходимо регулирование. Но прежде чем начинать играть, нужно определиться с правилами. Иначе о каком контроле можно говорить? Регулятор, если он есть, должен следить за соблюдением установленных норм, но при этом необходимо учитывать принципы сохранения свободы деятельности игроков рынка. Он должен способствовать развитию, а не «консервировать» рынок.

«БИЗНЕС» 20.01.2017